金沙澳门官网下载app政府会计改革应关注政府性

2019-11-19 14:17 来源:未知

如今,最新的全国政府性基金名单出炉。

十八届三中全会所作《决定》明确要建立权责发生制的政府综合财务报告制度,这引发学界对我国政府会计改革的积极探讨。

近日,财政部在官网上公布了《全国政府性基金目录清单》,而上一次公布的时间是在2012年,财政部随后又在2013年对这些政府性基金进行了全面清理。这次发布的清单是在此前清单的基础上撤销了1个煤炭可持续发展基金,另外合并了5个全国政府性基金。

厦门大学副校长、中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会主任李建发曾在今年的政府会计研讨会上表示,建立政府综合财务报告制度需做大量艰苦细致的工作,除了要发布政府财务报告编制办法及其操作指南,为政府财务报表编制提供基础规范之外,还要扎实做好各项基础工作,其中的重要一项工作就是改革财政总预算会计制度等相关会计核算制度。

政府性基金的预算管理受到关注缘于审计署的几次审计结果。最近一次是今年审计署在对民航局进行审计时发现,2009年和2013年,民航局本级和所属空管局5个基建项目在初步设计未获得批复的情况下,向财政部申领政府性基金预算超过3亿元,其中2013年为12600万元。

由此,修订总预算会计制度受到关注。

“该文件的发布是用清单的硬性规定扎紧‘权力的笼子’,这有助于堵住乱收费行为。”审计署审计科研所副教授戚艳霞说,清单增强了基金透明度,有助于加强公众监督,更好地对政府进行问责和对基金使用绩效进行评价。

总预算会计制度到了修订之时

发布清单迈出规范管理第一步

“目前的财政总预算会计制度仅仅反映预算收支,无法综合反映中央政府的财务状况,已经到了必须修订的时候。”中国人民大学商学院会计学教授林钢表示。

事实上,我国政府性基金管理不够规范等问题已经受到关注。

现行《财政总预算会计制度》于1997年发布,至今已经执行了16个年头。随着预算编制、执行等环节和政府采购等财政管理制度改革的逐步深化,财政总预算会计制度中的很多内容滞后于财政改革发展的进程。

刚刚修订完成的新《预算法》明确,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

长沙理工大学经济与管理学院财务与会计系讲师柳宇燕总结,现行财政总预算会计制度的不完善主要体现在政府主体的会计对象范围不全面等方面。

同时明确,政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。

比如财政支出形成的国有资本金和缴存国家货币基金组织的股本未能在资产中表达;政府承担的债务未能准确在负债中得到反映,如拖欠的工资、未偿还的国债等;社会保障基金没有纳入财政总预算会计中,要能反映其全面情况;对国家文化遗产、矿藏等重要的文化、自然资源,缺乏报告。

政府性基金实行专款专用,主要由主管部门主导安排使用,财政部无法对其进行统筹安排用于解决新增支出。这种管理模式导致财政部在加强政府性基金预算管理方面动力不足、手段不够。因此,与一般公共预算相比,政府性基金预算的管理要粗放得多。

而更重要的是,目前我国政府会计体系主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成,另外还包括参与预算执行的国库会计、税收征解会计以及国有建设单位会计、社会保险基金会计、政府性基金会计和若干会计核算补充规定等。

大量的政府性基金没有纳入全面预算管理之列,不能清晰反映“钱是从哪里来的,用到了什么地方,资金效果如何”等。而且,由于多种原因,目前仍存在以收费名义变相设立政府性基金、越权设立政府性基金问题屡禁不止并加重社会有关方面负担、政府性基金征收使用管理不尽规范等问题。

“其中,对总预算会计进行改革,应该说是对政府会计改革的顶层设计。”林钢认为,我国在推进政府会计改革时,需要对财政总预算会计制度进行修订,从而打好基础。

在这种背景下,全国政府性基金清单的发布走出了加强政府性基金管理规范的重要一步。

目前,我国政府会计改革已经进入实质性阶段,修订财政总预算会计制度也应加快进行。

“政府性基金清单不仅为公民、法人和其他组织提供了政府征收的专项用途资金名单和依据,也厘清了政府权力边界,明确了政府权责,从而能够更好地规范政府行为。”戚艳霞说。

明确制度定位至关重要

政府会计体系应反映基金的运行体系

在对比财政赤字和财政决算数据时,财政部财政科学研究所财务会计研究室副研究员王晨明观察到,在推出“四万亿”财政政策之后这几年,财政存款持续增加,而过去的10年中,我国每年的财政预算都是赤字。即每年财政都是支出大于收入,而国库存款却越来越多。

如何在清单发布之后加强对政府性基金的管理和监督,恐怕是公众更为关心的内容。

那么,这两者存在差异的原因何在呢?对此,王晨明分析,这是因为在财政总预算会计核算时,多数事项采取了收付实现制的会计基础,而对因为政策性原因、用款进度原因在当年未能实现的支出,在年末可以以权责发生制入账。即这些支出虽然没有真正从国库中花出去,但在记录财政收支数据时计入了当前支出。由于这些项目的存在,财政赤字和财政存款数之间就有了差异。

政府性基金是政府预算报告的重要组成,也是未来政府综合财务报告需要反映的重要内容。

这种现象的发生,让人不由得开始思考总预算会计改革的方向。

戚艳霞认为,政府性基金清单清晰界定了预算编制的基金范围,减少了因边界不清而引起的信息不对称问题,能够提升政府预算报告和政府综合财务报告的信息质量。

有不少人认为,在修订总预算会计制度时,除了完善对新兴业务事项的会计核算之外,还应该扩大权责发生制的运用程度,把存量信息也反映进来。

不过,山东大学管理学院副教授路军伟表示,我国现有的政府会计分类结构无法体现政府性基金的设立目的。

但是,王晨明表示,应该从更宏观的角度去看待总预算会计制度的修订。如果扩大权责发生制的运用程度,那是否会让存量数据和流量数据的差距更加明显?因此,明确总预算会计制度的目标最为关键。

政府性基金的收入来源和用途具有专用的特点,其相对独立,设定的目的就是支持某个领域的发展,这些领域往往是一般公共预算覆盖不到的。因此,通过会计核算体现其专用特点就显得十分重要,这也可以帮助跟踪政府性基金的管理和使用。

她认为,在修订总预算会计制度时也要进行顶层设计,要统筹考虑政府会计改革的方向,具体考虑政府成本会计、政府财务会计、政府预算会计等政府会计的每个分支之间的关系,以契合工作实际。

但是,如何通过会计核算监控政府性基金的管理流程值得思考。因为我国现行的政府会计体系是由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计几个部分构成的。

王晨明建议,总预算会计制度的修订,不仅仅是权责发生制的运用程度问题,更是要站在更高的角度考虑政府预算和财务信息的供给状况,为信息需求者进行决策提供反映经济状况和财政运行状况的“晴雨表”。

政府性基金属于非税收入,其管理主体是财政部门及相关征收机构和使用单位。因此,政府性基金会计核算就包括政府总会计核算和政府单位会计核算,财政部门根据《财政总预算会计制度》通过基金预算收入、基金预算支出和基金预算结余科目核算政府性基金预算收支活动,而使用政府性基金的行政事业单位则根据《行政单位会计制度》或《事业单位会计制度》,将这些政府性基金汇集到各自单位的会计核算中,这就没有体现出基金的专用目的。

关于如何对总预算会计制度进行修订,林钢提出了自己的想法。

而且,在我国,基金与预算单位是相互交叉的关系:一个基金可供几个预算单位使用,一个预算单位可用到多个基金。基金是按照预算资金性质分类,预算单位是按照预算资金使用主体分类。

林钢认为,总预算会计制度的改革应当以建立综合的财务报告体系为目标。一是要建立以权责发生制为记账基础的财务会计与以收付实现制为记账基础的预算会计相结合的政府会计体系(可以称为中央政府会计或总会计)。因此,修订总预算会计制度不是简单的总预算会计改革。二是要明确中央政府会计的主体,即行政事业单位、国企等,可将它们分成若干层次,逐级汇总会计信息,以充分反映中央政府的资产和负债情况以及预算收支情况。三是在中央政府会计构架下,继续改革行政事业单位会计,确定逐级汇总(合并)的会计方法。

对比起来,美国州及其地方政府会计构成体系最突出的特点是以基金为基础,而我国没有基金会计来核算政府性基金。

前不久,财政部副部长刘昆在作《贯彻落实十八届三中全会精神全面深化财政国库管理制度改革》的讲话时明确指出,修订完善财政总预算会计制度一定要坚持现实性和前瞻性相结合的原则,既要对以往发布过的“打补丁”文件进行系统梳理,有取有舍;又要按照建立权责发生制政府综合财务报告的要求,进行制度创新,同时反映预算执行信息和财务信息。

路军伟认为,在现有政府会计框架下,从会计主体、会计科目到会计报表,都无法保证政府性基金的专用性。因此,我国在开展政府会计改革时,也要对会计主体进行改革。而且,政府性基金的运行体系应有专门的会计来体现。

对总预算会计制度的修订,我们可以拭目以待。

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